Teori Birokrasi dan Teori Administrasi

1.            TEORI BIROKRASI

A. PENDAHULUAN

Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat modern yang kehadirannya tak mungkin terelakkan. Eksistensi birokrasi ini sebagai konsekuensi logis dari tugas utama negara (pemerintahan) untuk menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat (social welfare). Negara dituntut terlibat dalam memproduksi barang dan jasa yang diperlukan oleh rakyatnya (public goods and services) baik secara langsung maupun tidak. Bahkan dalam keadaan tertentu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi rakyatnya. Untuk itu negara mernbangun sistem administrasi yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang disebut dengan istilah birokrasi.

Birokrasi bagi sebagian orang dimaknai sebagai prosedur yang berbelit-belit, menyulitkan dan menjengkelkan. Namun bagi sebagian yang lain birokrasi dipahami dari perspektif yang positif yakni sebagai upaya untuk mengatur dan mengendalikan perilaku masyarakat agar lebih tertib. Ketertiban yang dimaksud adalah ketertiban dalam hal mengelola berbagai sumber daya yang mendistribusikan sumber daya tersebut kepada setiap anggota masyarakat secara berkeadilan.

Pendapat yang berbeda di atas dapat dipahami dari perspektifnya masing-masing. Bagi yang berpandangan posisif terhadap birokrasi maka baginya birokrasi adalah sebuah keniscayaan. Akan tetapi bagi mereka yang berpandangan negatif maka birokrasi justru menjadi salah satu penghalang tercapainya tujuan sehingga keberadaan birokrasi harus dihilangkan.

Dalam pembahasan ini, akan dikupas tentang makna birokrasi dari berbagai perspektif dan kemudian disimpulkan tentang apa birokrasi itu sesungguhnya dan bagaimana seharusnya birokrasi itu dijalankan oleh aparat birokrasi yang disebut sebagai birokrat.

B. PENGERTIAN BIROKRASI

Sejauh ini, birokrasi menunjuk pada empat pengertian, yaitu: Pertama, menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini menyamakan birokrasi dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus untuk pengalokasian sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini berpadanan dengan istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjuk pada “kebiroan” atau mutu yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis organisasi lain. Pengertian ini lebih menunjuk pada sifat-sifat statis organisasi (Downs, 1967 dalam Thoha, 2003). Keempat, sebagai kelompok orang, yakni orang-orang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan (Castle, Suyatno, dan Nurhadiantomo, 1983).

Dalam kehidupan sehari-hari istilah Birokrasi setidak-tidaknya dimaknai sebagai berikut (Albrow dalam Zauhar, 1996):

1.      Bureaucracy as Rational Organization

Birokasi sebagai Organisasi Rasional. Dalam pengertian ini birokrasi dimaknai sebagai suatu organisasi yang rasional dalam melaksanakan setiap aktivitasnya. Setiap tindakan birokrasi hendaknya mengacu pada pertimbangan-pertimbangan rasional.

2.      Bureaucracy as Rule by Official

Birokrasi sebagai Aturan yang dijalankan oleh para pejabat. Birokrasi merupakan seperangkat aturan yang dijalankan oleh para pejabat dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aturan-aturan itu dibuat guna mempermudah proses pelayanan publik. Namun pada kenyataannya aturan tersebut sering disalahgunakn demi kepentingan pejabat yang bersangkutan. Akibatnya masyarakat menjadi antipati dengan berbagai aturan yang dibuat oleh pejabat publik dan cenderung tidak ditaati.

3.      Bureaucracy as Organizational Ineficiency

Birokrasi sebagai Pemborosan yang dilakukan oleh organisasi. Pemborosan (ineficiency) yang dimaksudkan adalah pemborosan dalam segi waktu, tenaga, finansial maupun sumber daya lainnya. Seringkali niat baik birokrasi untuk memberikan layanan yang efisien justru berbalik menjadi layanan yang tidak efisien dan mengecewakan masyarakat. Karena itu masyarakat menjadi apatis terhadap berbagai slogan efisiensi yang disampaikan oleh aparat birokrasi. Semangat debirokratisasi menjadi tidak bermakna karena tidak diimbangi dengan sikap dan perilaku para pejabat yang tidak konsisten dan konsekuen dengan pernyataannya. Birokrasi justru dianggap sebagai tempat bersarangnya berbagai penyakit organisasi modern seperti pembengkakan pegawai, biaya tinggi dan sulit beradaptasi dengan lingkungannya.

4.      Bureaucracy as Public Administration

Birokrasi sebagai Administrasi Publik. Birokrasi dalam hal ini disama artikan dengan administrasi publik. Administrasi Publik adalah proses pengelolaan sumber daya publik untuk dimanfaatkan bagi kepentingan masyarakat. Birokrasi adalah unsur pelaksana dari administrasi publik agar tujuan pelayanan kepada masyarakat tercapai secara efektif, efisien dan rasional.

5.      Bureaucracy as Administration by Officials

Birokrasi sebagai Administrasi yang dilaksanakan oleh para pegawai. Dalam hal ini pemahaman terhadap makna birokrasi hampir sama dengan bureaucracy as rule by official dan bureaucracy as public administration.

6.      Bureaucracy as the Organization

Birokrasi sebagai Organisasi. Organisasi yang dimaksudkan adalah organisasi memiliki struktur dan aturan-aturan yang jelas dan formal. Organisasi merupakan suatu sistem kerjasama yang melibatkan banyak orang, dimana setiap orang mempunyai peran dan fungsi serta tugas yang saling mendukung demi tercapainya tujuan organisasi. Organisasi sebagai sistem kerjasama berarti: (a) sistem mengenai pekerjaan-pekerjaan yang dirumuskan secara baik, dimana masing-masing mengandung wewenang, tugas dan tanggung jawab yang memungkinkan setiap orang dapat bekerjasama secara efektif; (b) sistem penugasan pekerjaan kepada orang-orang berdasarkan kekhususan bidang kerja masing-masing; (c) sistem yang terencana dari suatu bentuk kerjasama yang memberikan peran tertentu untuk dilaksanakan kepada anggotanya.

7.      Bureaucracy as Modern Society

Birokrasi merupakan ciri dari masyarakat modern. Bagi masyarakat modern keberaturan merupakan sebuah kemestian. Keberaturan itu dapat dicapai jika dilaksanakan oleh suatu institusi formal yang dapat mengendalikan perilaku menyimpang masyarakat. Institusi formal itu adalah birokrasi.

Secara etimologi Birokrasi berasal dari istilah ‘buralist’ yang dikembangkan oleh Reiheer von Stein pada 1821, kemudian menjadi ‘bureaucracy’ yang akhir-akhir ini ditandai dengan cara-cara kerja yang rasional, impersoal dan leglistik (Thoha, 1995 dalam Hariyoso, 2002).

Birokrasi menurut Evers dalam Zauhar (1996) dapat diklasifikasikan ke dalam tiga kategori yaitu:

1.    Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat administrasi publik. Makna ini adalah sejalan dengan ide Weber tentang birokrasi, dan oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW).

2.    Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang membengkak dan jumlah pegawai yang besar. Konsep inilah yang sering disebut Parkinson Law.

3.    Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan masyarakat. Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut Orwelisasi.

Dengan demikian maka Istilah Birokrasi dalam masyarakat dimaknai secara diametral (bertentangan satu sama lain yang tidak mungkin mencapai titik temu):

1.    Secara Positif: Birokrasi sebagai alat yang efisien dan efektif untuk mencapai tujuan tertentu. Dengan adanya alat yang efisien dan efektif ini maka tujuan suatu organisasi (privat maupun publik) lebih mudah tercapai.

2.    Secara Negatif: Birokrasi sebagai alat untuk memperoleh, mempertahankan dan melaksanakan kekuasaan. Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static), tatacara yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals), sifat pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Birokrasi seperti ini menurut Marx bersifat parasitik dan eksploitatif.

Dengan demikian maka Birokrasi dapat juga dimaknai sebagai suatu sistem kerja yang berlaku dalam suatu organisasi (baik publik maupun swasta) yang mengatur secara ke dalam maupun keluar. Mengatur ke dalam berarti berhubungan dengan hal-hal yang menyangkut hubungan atau interaksi antara manusia dalam organisasi juga antara manusia dengan sumber daya organisasi lainnya. Sedangkan mengatur keluar berarti berhubungan dengan interaksi antara organisasi dengan pihak lain baik dengan lembaga lain maupun dengan individu-individu.

Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan prinsip-prinsip organisasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki efisiensi administrasi, meskipun birokrasi yang keterlaluan seringkali justru menimbulkan efek yang tidak baik. Mouzelis menambahkan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-aturan yang rasional, struktur organisasi dan proses berdasar pengetahuan teknis dan dengan efisiensi yang setinggi-tingginya. Di samping diberikan makna yang cukup positif tersebut, birokrasi juga sering dimaknai secara negatif. Dalam perspektif yang negatif ini birokrasi dimaknai sebagai sebagai suatu proses yang berbelit-belit, waktu yang lama, biaya yang mahal dan menimbulkan keluh kesah yang pada akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi itu tidak efisien dan bahkan tidak adil.

Biasanya masalah administrasi yang kompleks dan ruwet terdapat pada organisasi besar, seperti organisasi pemerintahan. Akan tetapi, sebenarnya birokrasi tidak dibatasi hanya pada institusi sektor publik saja. Serikat Dagang, Universitas, dan LSM merupakan contoh birokrasi di luar pemerintah.

Berikut ini adalah beberapa pengertian birokrasi dalam pandangan beberapa pakar:

1.      Max Weber dan Aliran Pemikirannya

Max Weber adalah seorang tokoh besar Sosiologi modern dari Jerman. Beliau hidup pada tahun 1864-1920. Max Weber mempunyai pendidikan berlatar belakang di bidang hukum. Beliau banyak sekali memberikan kontribusi khususnya pada perkembangan ilmu Sosiologi yang bersifat klasik. Untuk Sosiologi Hukum, dibahas tentang ditelaahnya hukum-hukum Romawi,Jerman,Perancis, Anglo Saxon, Yahudi, Islam, Hindu dan bahkan hukum adat Polinesia. Weber juga menjelaskan tahap-tahap nasionalisasi peradaban Barat beserta faktor-faktor yang mempengaruhinya. Dibidang kemasyarakatan, Weber memberikan pendapat tidak ada manfaatnya memecahkan masalah-masalah masyarakat secara deduktif,yakni dengan bertolak dari prinsip-prinsip rasional. Penyelidikan empiris diperlukan untuk mengerti masyarakat, strukturnya dan masalah-masalahnya. Artinya disini jika ada masalah di masyarakat, maka tidak semua masalah tersebut dapat diselesaikan secara normatif. Harus ada suatu pemikiran empiris dari gejala-gejala yang timbul dalam masyarakat. Jika kita berbicara hukum, maka tidak hukum tidak akan selamanya bisa sebagai law it is written in the books. Dalam masyarakat perlu adanya law is action. Weber juga menambahkan bahwa gejala hukum yang timbul dimasyarakat harus diselidiki secara historis-emipiris.

Weber menggambarkan historis Sosiologi hukum seperti berikut, masyarakat dari hidup bersama sederhana ke hidup bersama yang berbelit-belit dalam zaman modern ini. Selaras dengan itu dibentangkannya perkembangan hukum. Dikatakannya bahwa mula-mula pembentukan hukum lebih-lebih berdasarkan pada kharisma seorang nabi dalam bidang hukum. Dalam tahap yang kedua pembentukan hukum menjadi tugas beberapa orang yang berwibawa, yaitu para sesepuh. Mereka menyusun kaidah-kaidah hukum yang bertolak belakang dari situasi empiris aturan masyarakat. Dalam tahap yang ketiga pembentukan hukum dicabut dari tangan orang yang berwibawa. Akhirnya masa modern ini hukum dibentuk secara sistematis oleh orang-orang yang sudah dididik secara formal sebagai sarjana hukum( Fachjuristen).

Menurut Weber sosiologi hukum harus bersifat naturalistis. Itu berarti bahwa norma-norma hukum harus dipandang sebagai kenyataan sosial melulu. Maka disini Weber tidak memandang hukum secara normatif.

Beliau juga pernah menyatakan sebagai berikut:

A system of order will be called convetion so far as its validity is externally quaranteed by the probability that deviation from it within a given social group will result in a relatively general and practically significant reaction of diappraval. Such an order will be called law when conformity with it is up held by the probability that deviant action will be met by phycial or psychis sanction aimed to coapel conformnity or to punish disobedience, and applied by a group of men especially empowered to carry out his function. ( J. Freund di bukunya Soenaryo 1991:24)

Pernyataan diatas yang berarti ” maka suatu alat pemaksa menentukan bagi adanya hukum. Alat pemaksa tersebut tidak perlu berbentuk badan peradilan sebagaimana yang dikenal di dalam masyarakat yang modern dan komplek. Alat tersebut dapt berwujud suatu keluarga. Konvensi sebagai mana dijelaskan diatas, juga meliputi kewajiban-kewajiban akan tetapi tanpa suatu alat pemaksa. Konvensi-konvensi tersebut harus dibedakan dari usage ( kebiasaan) merupakan kemungkinan-kemungkinan adanya unifornitas di dalam orientasi suatu aksi sosial, sedangkan custom ( adapt istiadat), terjadi apabila suatu perbuatan telah menjadi kebiasaan. Usage merupakan suatu bentuk perbuatan, sedangkan custom adalah perbuatan yang diulang-ulang didalam bentuk yang sama. Baik usage maupun custom tidak bersifat memaksa dan orang tidak wajib untuk mengikutinya”.

Selanjutnya didalam teori Max Weber tentang hukum dikemukakan empat type ideal dari hukum, yaitu masing-masing sebagai berikut :

1.      Hukum irrasional dan materiil yaitu dimana pembentuk undang-undang dan hakim mendasarkan keputusannya semata-mata pada nilai emosional tanpa menunjuk pada suatu kaidahpun

2.      hukum irrasioanal dan formil yaitu dimana pembentuk undang-undang dan hakim berpedoman pada kaidah-kaidah diluar akal, oleh karena didasarkan pada wahyu atau ramalan

3.      hukum rasional dan materiil yaitu dimana keputusan-keputusan para pembentuk uundang-undang dan hakim menunjuk pada suatu kitab suci, kebijaksanaan penguasa atau ideology

4.        hukum rasional dan formil yaitu dimana hukum dibentuk semata-mata atas dasar konsep-konsep abstrak dari ilmu hukum.

a.      Kelebihan Aliran Pemikiran Max Weber

Beliau adalah seorang sarjana dalam bidang hukum sehingga dapat menelaah hubungan hukum dengan masyarakat. Dari sisi ini Max Weber sebagai orang yang menemukan hubungan hukum dengan masyarakat. Serta dengan pemikiran beliau maka banyak muncul para ahli Sosiologi hukum. Teori Max Weber juga memandang law it is action. Maka Weber tidak memandang dari Law is written in the book. Beliau juga bisa membedakan antara kebiasaan dan konvensi. Banyak orang yang mengartikan keduanya sama. Tetapi disini Weber bisa membedakannya. Yang paling penting kelebihan dari teori Max Weber adalah obyek kajian dari Weber adalah pola tingkah laku masyarakat. Sehingga setiap masyarakat akan memiliki struktur dan penerapan hukum yang berbeda antara satu dengan yang lain.

b.     Kekurangan aliran Pemikiran Max Weber

Teori Max Weber walaupun seoarang ahli yang berjasa pada Sosiologi modern tetapi teori-teori yang disampaikan merupakan teori-teori klasik sehingga banyak teori yang tidak cocok dengan keadaan modern. Selain itu Weber tidak mengakui hukum secara normatif. Padahal dalam konsep hukum, selain bersumber dari gejala sosial masyarakat juga hukum bersifat normatif. Jika salah satu tidak ada, maka implementasi dari suatu hukum akan tidak sempurna. Selain itu weber hanya memandang norma sebagai kenyataan di masyarakat saja. Jika tidak ada kelakuan dari masyarakat maka tidak ada norma yang berlaku.

c.      Kontribusi bagi Sosiologi Hukum

1.      Max Weber menemukan hukum yang terjadi dari gejala sosial yang kemudian sebagai pedoman perilaku masyarakat

2.      Membedakan arti hukum formil dan materiil

3.      Mengkrititsi kelemahan berbagai hukum secara normatif karena beliau bukan penganut aliran normatif

4.      Menjelaskan teori birokrasi di masyarakat

5.      Menjelaskan konsep berorganisasi/hidup bermasyarakat

2.      Farel Heady (1989):

Birokrasi adalah struktur tertentu yang memiliki karakteristik tertentu: hierarki, diferensiasi dan kualifikasi atau kompetensi. Hierarkhi bekaitan dengan struktur jabatan yang mengakibatkan perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi. Diferensisasi yang dimaksud adalah perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi birokrasi dalam mencapai tujuan. Sedangkan kualifikasi atau kompetensi maksudnya adalah seorang birokrat hendaknya orang yang memiliki kualifikasi atau kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan tugas dan wewenangnya secara profesional. Dalam hal ini seorang birokrat bukanlah orang yang tidak tahu menahu tentang tugas dan wewenangnya, melainkan orang yang sangat profesional dalam menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut.

3.      Hegel:

Birokrasi adalah institusi yang menduduki posisi organiik yang netral di dalam struktur sosial dan berfungsi sebagai penghubung antara negara yang memanifestasikan kepentingan umum, dan masyarakat sipil yang mewakili kepentingan khusus dalam masyarakat. Hegel melihat, bahwa birokrasi merupakan jembatan yang dibuat untuk menghubungkan antara kepentingan masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat tertentu berbeda. Oleh sebab itu peran birokrasi menjadi sangat strategis dalam rangka menyatukan persepsi dan perspektif antara negara (pemerintah) dan masyarakat sehingga tidak terjadi kekacauan.

4.      Karl Marx

Birokrasi adalah Organisasi yang bersifat Parasitik dan Eksploitatif. Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas yang berkuasa untuk mengekploitasi kelas sosial yang lain (yang dikuasai). Birokrasi berfungsi untuk mempertahankan privilage dan status quo bagi kepentingan kelas kapitalis. Dalam pandangan Marx yang berbeda dengan Hegel, birokrasi merupakan sistem yang diciptakan oleh kalangan atas (the have) untuk memperdayai kalangan bawah (the have not) demi mempertahankan dan meningkatkan kesejahteraan mereka sendiri. Dalam hal ini birokrasi menjadi kambing hitam bagi kesalahan penguasa terhadap rakyatnya. Segenap kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada birokrasi yang sebenarnya hanya menjadi alat saja.

5.      Blau dan Meyer

Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static), tata cara yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals), sifat pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Dengan demikian Blau dan Meyer melihat bahwa birokrasi adalah sesuatu yang negatif yang hanya akan menjadi masalah bagi masyarakat.

6.      Yahya Muhaimin

keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas membantu pemerintah (untuk memberikan pelayanan publik) dan menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.

7.      Almond and Powell (1966):

The Governmental Bureaucracy is a group of formally organized offices and duties, lnked in a complex grading subordinates to the formal roler maker (Birokrasi Pemerintahan adalah sekumpulan tugas dan jabatan yang terorganisir secara formal berkaitan dengan jenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat peran formal)

Dari berbagai pengertian diatas penulis menyimpulkan bahwa Birokrasi sesungguhnya dapat dipahami dan diberi pengertian sebagai suatu sistem kerja yang berlaku dalam organisasi yang mengatur interaksi sosial baik ke dalam maupun keluar. Secara spesifik birokrasi publik (pemerintahan) dapat dimaknai sebagai institusi atau agen pemerintahan yang dilengkapi dengan otoritas sistematik dan rasional dengan aturan-aturan yang lugas (a system of authority relations defined by rationally developed rule) (Chandler and Plano, 1982 dalam Hariyoso, 2002).

D. TIPOLOGI BIROKRASI PUBLIK

Tipologi birokrasi dapat dilihat dari berbagai aspek. Menurut Zauhar (1996) dilihat dari perspektif otoritasnya, dikenal adanya birokrasi tradisional, birokrasi karismatik, dan birokrasi legal ‑ rasional.

Sumber legitimasi Birokrasi Tradisional adalah waktu, yang bersumber pada established belief in the sanctity of immerial traditions and the legitimacy of the status of those exercising under them. Sumber legitimasi Birokrasi Kharismatis, adalah kepribadian yang luar biasa yang dimiliki pemimpin, dan bersumber pada devotion to the spesific and exemplary character of an individual person and the normative patterns or orde revealed ordainded by him. Birokrasi Legal Rasional bersumber pada aturan‑aturan yang dibuat untuk mencapai tujuan tertentu. Oleh karenanya Birokrasi Legal Rasional bersumber pada the legality of patterns of normative rules and the right of these elevated to authority under such rules to issue commands. Jenis yang terakhir ini yang menurut Weber (dalam Zauhar, 1996) merupakan unsur terpenting bagi pertumbuhan dan perkembangan organisasi.

Dari perspektif derajat keterbukaan, Lee (1971) dalam Zauhar (1996) mengklasifikasikan ke dalam birokrasi terbuka, campuran, dan tertutup. Yang dimaksud birokrasi terbuka, derajat keterbukaan birokrasi dapat dilihat pada aksesibilitas masyarakat untuk berhubungan dengan birokrasi, luasnya pelaksanaan recruitment, kebebasan kelompok lain untuk memasuki jajaran birokrasi tingkat menengah dan tinggi, serta derajat kesediaan birokrasi untuk mendistribusikan kekuasaannya kepada kelompok lain.

Dalam birokasi tertutup, ditandai dengan adanya ciri yang sangat elitis dikalangan birokrasi dan mereka menjadi kelas yang memiliki hak privelese tertentu. Untuk bisa masuk ke birokrasi harus melalui ujian pamong praja dikaitkan dengan lamanya kuliah di perguruan tinggi. Rotasi antar bagian bisa terjadi, namun tak diikuti dengan pemberian fasilitas. Kesetiaan para pamong kepada pekerjaannya. Moral mereka sangat tinggi namun orientasinya menjadi sempit.

Birokrasi  campuran, menurut Zauhar (1996) merupakan tipe birokrasi hasil kontak yang terbatas antara birokrasi dengan masyarakat. Kontak yang agak terbatas tersebut dapat diawali dengan masuknya individu ke dalam jajaran birokrasi pemerintahan guna mengurangi kelemahan birokrasi, seperti kekurangmampuan birokrasi lama untuk merencanakan, statistik, industrialisasi dan lain‑lain. Keterbatasan itu pula maka terbuka dari masuknya para ekspert (ahli) baik dari kalangan perguruan tinggi maupun dari luar negeri.

Sementara itu, menurut Hariandja (1999), ada perbedaan yang signifikan antara pandangan umum tentang birokrasi dalam suatu keseharian dan sudut pandang ilmiah metodologis. Bagi awam, birokrasi mengingatkan pada struktur yang lamban, kekusutan prosedural, kaku, tidak efisian dan sebagainya. Dalam banyak hal “kebenaran umum” (public image) ini tidak sepenuhnya salah.

Berbagai kasus menunjukkan, birokrasi lebih melayani dirinya dan kepentingan kliennya daripada mendahulukan kepentingan umum. Tidak jarang ia juga menjadi alat politik dari suatu kekuatan politik tertentu. Hal semacam itu tentu seharusnya tidak terjadi. Karena penjelasan mengenai birokrasi yang dilakukan secara ilmiah harus mencakup usaha untuk menguji hubungan administratif dan aparatur manajerial dalam kerangka konteks sosial yang spesifik, tempat birokrasi dibentuk.

Dengan demikian maka tipologi birokrasi dapat dibedakan menjadi 3, yakni (Zauhar, 1996);

1.    Birokrasi Tradisional (bersumber pada Waktu)

2.    Birokrasi Kharismatik (bersumber pada kepribadian)

3.    Birokrasi Legal-rasional (bersumber pada aturan-aturan yang legal)

Birokrasi yang dapat meningkatkan efisiensi organisasi adalah birokrasi yang legal-rasional. Karena itu juga disebut sebagai birorasionalitas atau biro-efisiensi. Sedangkan birokrasi yang tidak mampu meningkatkan efisiensi disebut sebagai biropatologi (Zauhar, 1996).

E. PENDEKATAN DALAM MEMAHAMI BIROKRASI

Dalam memahami Birokrasi dapat digunakan 3 Pendekatan (Zauhar, 1996):

1.      Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat administrasi publik (Birokrasi Weber). Pemikiran Max Weber yang yelah dikupas tuntas oleh Martin Albrow menjelaskan bahwa Weber tidak pernah mendefinisikan birokrasi. Biasanya ia telah diasumsikan membuat definisi tersebut dan kegagalannya untuk membuat demikian bertentangan dengan usahanya untuk mendefinisikan konsep-konsep analisis organisasi lain. Memang jelas bahwa Weber tidak menganggap istilah “birokrasi” sebagai bahasa ilmu sosial. Apa yang dikerjakannya secara hati-hati adalah merinci segi-segi apa yang dipandangnya sebagai bentu birokrasi yang paling rasional. Salah satu petunjuk bagi konsep umum Birokrasi Weber, tampak dalam identifikasinya terhadap jenis birokrasi yang lain terpisah dari tipe paling rasional. Inilah Birokrasi Patrimonial. Birokrasi Patrimonial ini berbeda dengan birokrasi rasional terutama karena para pejabat yang bekerja tidak bebas dibanding orang-orang yang diangkat secara kontraktual. Weber menemukan contoh-contoh tersebut dalam Imperium Romawi terakhir, dalam Mesir Kuno dan dalam Imperium Bizantium. Namun demikian, hakekat gagasan birokrasi patrimonial adalah keberadaan suatu badan. Konsep tentang pejabat (Beamter) merupakan dasar bagi konsep tentang birokasi. Hal itu diperkuat dengan seringnya Weber dalam berbagai kesempatan menggunakan breamtentum (staf pegawai) sebagai suatu alternatif bagi birokrasi (Sarundajang, 2003).

2.      Birokasi dipandang sebagai organisasi yang membengkak dan jumlah pegawainya besar (Parkinson Law). Parkinson Law mengatakan:

a.       Setiap Pegawai Negeri akan berusaha sekuat tenaga meningkatkan jumlah pegawai bawahannya

b.       Setiap Pegawai Pegeri akan selalu menciptakan tugas baru bagi dirinya sendiri yang sering diragukan manfaat dan artinya

c.       Karena itu laju birokrasi akan meningkat dan jumlah pegawai akan naik secara otomatis tidak tergantung dari beban tugas yang diperlukan

1.      Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan masyarakat (Orwelisasi).

F. KARAKTERISTIK IDEAL BIROKRASI

Ilmuwan yang sangat berpengaruh dalam pengembangan teori birokrasi adalah Max Weber, seorang sosiolog jerman yang juga ahli hukum. Weber pernah menulis buku wirtschaft und gesellchaft (teori organisasi sosial dan ekonomi) yang didalamnya terdapat salah satu bab mengenai birokrasi. Karya itu sampai sekarang dikenal konsep tipe ideal birokrasi. Konsep tipe ideal ini kurang dikenal tentang kritiknya terhadap seberapa jauh peran birokrasi terhadap kehidupan politik, atau bagaimana peran politik terhadap birokrasi. Birokrasi Weberian hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara profesional dan rasional dijalankan. Menurutnya, birokrasi dan institusi lainnya dapat dilihat sebagai “kehidupan kerja yang rutin” (routines of workday life). Untuk menyeimbangkan kerja rutin tersebut, ia memperkenalkan gagasan mengenai “charisma” yang direfleksikan dalam bentuk kepemimpinan yang kharismatik. Weber mengamati bahwa birokrasi membentuk proses administrasi yang rutin sama persis dengan mesin pada proses produksi.

Dalam model yang diajukan Weber, birokrasi memiliki karakteristik ideal sebagai berikut (dalam Islamy, 2003):

1. Pembagian Kerja/ Spesialisasi (division of labor)

Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatan-kegiatan pemerintahan menjadi bagian-bagian yang masing-masing terpisah dan memiliki fungsi yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan terjadinya spesialisasi fungsi. Dengan cara seperti ini, penugasan spesialis untuk tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap mereka bertanggung jawab atas keberesan pekerjaannya masing-masing.

Aktivitas yang reguler mensyaratkan tujuan organisasi didistribusikan dengan cara yang tetap dengan tugas-tugas kantor (official duties). Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang bertanggungjawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas-tugasnya. Karena itu tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh masing-masing pegawai yang benar-benar memiliki keahlian khusus (specialized expert) dan bertanggung jawab demi tercapainya tujuan organisasi secara efektif dan efisien.

2. Adanya prinsip hierarki wewenang (the principle of hierarchi)

Ciri khas birokrasi adalah adanya wewenang yang disusun secara hierarkis atau berjenjang. Hierarki itu berbentuk piramid yang memiliki konsekuensi semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar wewenang yang melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya. Hierarki wewenang ini sekaligus mengindikasikan adanya hierarki tanggung jawab. Dalam hierarki itu setiap pejabat harus bertanggung jawab kepada atasannya mengenai keputusan-keputusan dan tindakan-tindakannya sendiri maupun yang dilakukan oleh anak buahnya. Pada setiap tingkat hierarki, para pejabat birokrasi memiliki hak memberi perintah dan pengarahan pada bawahannya, dan para bawahan itu berkewajiban untuk mematuhinya. Sekalipun begitu, ruang lingkup wewenang memberi perintah itu secara jelas dibatasi hanya pada masalah-masalah yang berkaitan langsung dengan kegiatan resmi pemerintahan.

Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang lebih tinggi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggungjawab kepada atasannya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan kepada atasan. Agar dapat membebankan tanggungjawabnya kepada bawahan, ia memiliki wewenang/ kekuasaan atas bawahannya sehingga ia mempun­yai hak untuk mengeluarkan perintah untuk ditaati dan dilaksanakan oleh bawahan. Meskipun masing-masing pegawai yang berada pada jenjang mempunyai otoritas-birokratis tetapi penggunaan otoritas tersebut tetap harus relevan dengan tugas-tugas resmi organisasi.

3. Adanya sistem aturan (system of rules)

Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main yang abstrak. Aturan main itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang jabatan di berbagai posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan-aturan itu juga menjamin koordinasi berbagai tugas yang berbeda dan menjamin keseragaman pelaksanaan berbagai kegiatan itu.

Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan berdasarkan sistem aturan yang ditaati secara konsisten. Hal ini dimaksudkan untuk menjamin adanya unuformitas kinerja setiap tugas dan rasa tanggung jawab masing-masing anggota organisasi bagi pelaksanaan tugasnya. Sistem yang distandarkan ini dirancang untuk menjamin adanya keseragaman dalam melaksanakan setiap tugas, tanpa memandang jumlah personil yang melaksanakan dan koordinasi tugas – tugas yang berbeda-beda. Aturan-aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung jawab setiap anggota organisasi dan hubungan diantara mereka, namun tidak berarti bahwa kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin. Tugas – tugas birokrasi memiliki kompleksitas yang bervariasi, dari tugas-tugas klerikal yang sifatnya rutin hingga tugas – tugas yang sulit.

4. Hubungan Impersonal (formalistic impersonality)

Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka harus menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini dimaksudkan untuk memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan persamaan pelayanan administrasi.

Idealnya pegawai- pegawai bekerja dengan semangat kerja yang tinggi “sine era et studio” tanpa rasa benci atas pekerjaannya atau terlalu berambisi. Standar operasi prosedur dijalankan tanpa adanya interferensi (dicampur) kepentingan personal. Tidak dimasukannya pertimbangan personal adalah untuk keadilan dan efisiensi. Impersonal detachment menyebabkan perlakuan yang sama terhadap semua orang sehingga mendorong demokrasi dalam sistem administrasi.

5. Sistem Karier (career system)

Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para pejabat menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan, bukan melalui pemilihan; seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih tergantung pada atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat pemilih. Pada prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada senioritas atau prestasi, atau keduanya. Dalam kondisi tertentu, birokrat itu juga memperoleh jaminan pekerjaan seumur hidup.

Terdapat sistem promosi yang didasarkan pada senioritas atau prestasi, atau kedua-duanya. Karyawan dalam organisasi birokratik berdasarkan pada kualifikasi tehnik dan dilindungi dari penolakan sepihak. Kebijakan personal seperti itu mendorong tumbuhnya loyaritas terhadap organisasi dan semangat kelompok (esprit de corps) di antara anggota organisasi.

Menurut Max Weber, Birokrasi adalah organisasi rasional yang dibentuk untuk memperlancar aktivitas pemerintahan. Oleh karena itu Karakteristik birokrasi diatas dapat diimplementasikan dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut:

1.    Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas impersonal jabatan mereka

2.    Ada hierarki jabatan yang jelas

3.    Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara jelas

4.    Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak

5.    Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional

6.    Mereka memiliki gaji dan hak-hak pensiun, secara berjenjang menurut kedudukan masing-masing.

7.    Para pejabat dapat menempati posnya dan dalam keadaan tertentu ia dapat diberhentikan

8.    Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja pokoknya.

9.    Ada struktur Karir dan promosi dimungkinkan melalui senioritas dan keahlian (merit system) maupun keunggulan (superioritas). Pejabat mungkin saja tidak sesuai denganposnya maupun dengan sumber-sumber yang tersedia diposnya, namun ia tunduk pada sistem disiplin dan kontrol yang seragam.

Birokrasi seperti yang digambarkan oleh Weber itu memiliki banyak kelebihan, diantaranya

1.      Pembagian kerja akan menghasilkan efisiensi.

2.      Hierarki wewenang memungkinkan pengendalian atas berbagai ragam jabatan dan memudahkan koordinasi yang efektif.

3.      Aturan main akan menjamin kesinambungan dalam pelaksanaan tugas-tugas pemerintah, walaupun para pejabatnya berganti-ganti, dan dengan demikian bisa menumbuhkan keajegan perilaku.

4.      Impersonalitas hubungan menjamin perlakuan yang adil bagi semua anggota masyarakat dan mendorong timbulnya pemerintah yang demokratik.

5.      Kemampuan teknis menjamin bahwa hanya orang-orang yang ahli yang akan menduduki jabatan pemerintahan. Dan jaminan keberlangsungan jabatan membuat para pejabat itu tidak mudah dijatuhkan oleh tekanan-tekanan dari luar.

Pendeknya, dengan karakteristik seperti itu birokrasi akan bisa berfungsi sebagai sarana yang mampu rnelaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan secara efektif dan efisien. Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa birokrasi menjalankan fungsi “administratif”, yaitu menerapkan kebijakan publik yang dibuat melalui mekanisme proses “politik” yang dilakukan oleh pejabat politik, bukan birokrat karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses politik itu, maka birokrat diharap bisa bersikap netral dalam hal politik. Pejabat yang bersikap netral dalam politik diharapkan akan dengan patuh mengabdi pada rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok orang atau kelompok politik tertentu.

Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal birokrasi perlu kiranya kita menghargai logika pendekatan yang dipergunakan dan pemikiran baru yang dikemukakannya yang mencerminkan keadaan semasa ia hidup (Downing, 1995). Tipe ideal merupakan konstruksi abstrak yang membantu kita memahami kehi­dupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak memungkinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membe­dakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cara semacam ini kita menciptakan tipe ideal tersebut.

Menurut Weber bahwa proses semacam ini bukannya menunjukkan objektivitas dari esensi birokrasi, dan bukan pula mampu menghasilkan suatu deskripsi yang benar dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu tipe ideal itu hanyalah sebuah konstruksi yang bisa meniawab suatu masalah tertentu pada kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut Weber tipe ideal itu bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu dengan organisasi yang lain di dunia ini. Perbedaan antara kejadian senyatanya dengan tipe ideal itulah justru yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika suatu birokrasi tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita bisa menarik suatu penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor-faktor yang membedakannya. Menurut Weber tipe ideal birokrasi itu ingin menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai suatu bentuk yang pasti di mana semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang rasional. Istilah rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci dari konsep tipe ideal birokrasi Weberian.

Bentuk ideal Birokrasi Max Weber dalam realitanya tidak mudah untuk diiimplementasikan. Hal ini paling tidak disebabkan oleh beberapa faktor berikut ini:

1.    Manusia Birokrasi tidak selalu ada (exist) hanya untuk organisasi.

2.    Birokrasi sendiri tidak peka terhadap perubahan sosial

3.    Birokrasi dirancang untuk semua orang sehingga menjadi lebih sulit

4.    Dalam kehidupan sehari-hari manusia birokrasi berbeda dalam kecerdasan, kekuatan, pengabdian dan sebagainya, sehingga mereka tidak dapat saling dipertukarkan untuk peran dan fungsinya dalam kinerja organisasi birokrasi.

Karakter Birokrasi semacam ini dapat disebut sebagai Organizational Slack. Yakni organisasi Birokrasi yang cenderung bersifat patrimonialistik yakni;

-          tidak efisien, tidak efektif (over consuming and under producing), tidak objektif,

-          menjadi pemarah ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik,

-          tidak mengabdi pada kepentingan umum,

-          tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa dan sering tampil menjadi ‘penguasa’ yang sangat otoritatif dan represif.

Ciri-ciri Birokrasi yang mengalami penyakit Organizational Slack dapat ditandai dengan kondisi berikut ini (Suryono, 2001):

1.    Menurunnya kualitas pelayanan yang diberikan.

2.    Masyarakat pengguna pelayanan banyak mengeluhkan akan lambannya penanganan pemerintah atas masalah yang dihadapi dan bahkan mereka telah memberikan semacam public alarm agar pemerintah responsif terhadap semakin menurunnya kualitas pelayanan kepada masyarakat segera mengambil inisiatif yang cepat dan tepat untuk menanggulanginya

Beberapa faktor yang menyebabkan terjadinya organizational slack ini menurut Irfan Islamy (1998) adalah:

1.      Pendekatan atau orientasi pelayanan yang kaku

2.      Visi Pelayanan yang sempit

3.      Penguasaan atas adminitrative engineering yang tidak memadai

4.      Unit-unit Publik yang semakin gemuk namun tidak difalitisasi dengan 3P yang cukup dan handal (personalia, peralatan dan pengangaran).

Akibatnya aparat Birokrasi publik menjadi lamban dan lebih sering terjebak pada kegiatan-kegitan rutin, tidak responsif atas aspirasi dan kepentingan publik serta lemah beradaptasi dengan lingkungannya.

Menurut Shoutherland 1978 (dalam Hariyoso, 2002) ciri-ciri Birokrasi Publik dapat dikenali dari segi:

a.    ciri-ciri kelekatan moral publik (public morallity attached)

b.    Pegangan kode etika profesional dan orientasi imajinatif pada tujuan publik, mitos, nilai-nilai/ norma konstitusi (normative attachement)

c.    Merupakan sinerji antara manajemen tujuan (MBO) dan manajemen informasi (MIS) )yang berbasis kepentingan publik

Disamping berbagai kelebihan yang ada tersebut, berikut ini adalah kritik terhadap konsepsi birokrasi Weber (Islamy, 2003):

1.    Birokrasi yang rasional cenderung berimplikasi pada pemisahan orang-orang dari sarana-sarana produksi dan dapat menumbuhkan formalisme dalam organisasi.

2.    Sifat kecermatan, keandalan dan kedisiplinan dalam birokrasi rasional dapat menghancurkan dirinya sendiri.

3.    Aturan-aturan yang ketat itu dimaksudkan untuk mencapai tujuan mungkin bisa menjadi tujuan itu sendiri, padahal aturan itu tidak lain sekedar penuntun yang tidak sempurna.

4.    Struktur jabatan/ karier yang hierarkis bisa mendorong timbulnya solidaritas kelompok yang mengakibatkan perlawanan terhadap perubahan yang diperlukan.

5.    Norma impersonalitas pegawai/ pejabat dalam menjalankan tugas pelayanannya bisa menyebabkan timbulnya konflik dengan para pengguna layanan (masyarakat).

6.    Tidak ada prinsip/ azas yang berlaku abadi, situasi yang berbeda memerlukan struktur birokrasi yang berbeda pula.

G. MODEL-MODEL BIROKRASI

Ditinjau dari pola hubungan yang terjadi antara negara dan rakyat, maka birokrasi dapat dikategorikan dua model. Model pertama, merupakan titik pemberangkatan yang meletakkan birokrasi dalam posisi netral. Birokrasi yang netral merupakan gambaran yang cocok seperti diidealkan Weber. Dia melukiskan birokrasi sebagai pelayan publik dalam menjalankan fungsi ‑fungsi negara, mengayomi warganya. Model ini dapat diidentikkan dengan birokrasi yang memiliki karakter sebagai berikut:

1. Ramping

2. Fleksibel

3. Memberdayakan

4. Mengatur Dan Mengontrol

5. Kompetisi

6. Tergantung Pada Misi

7. Berorientasi Hasil/ Outcome

8. Mengutamakan Kebutuhan Masyarakat

9. Pelayanan Harus Menghasilkan

10. Preventif

11. Desentralisasi

12. Market Oriented

13. Realistik-Pragmatis

2.      TEORI ADMINISTRASI

1.      Teori administrasi adalah bagian kedua dari tiga dasar teori klasik organisasi (Hick dan Gullett, 1975). Di sini terdapat perbedaan yang dibiaskan pada praktek manajerial dalam teori administrasi. Mengingat teori birokrasi memberikan penjelasan  organisasi yang dibangun secara “ideal”, teori administrasi merumuskan strategi spesifik untuk menerapkan struktur birokrasi. Teori administrasi menterjemahkan banyak prinsip dasar model birokrasi secara deskriptif ke dalam prinsip praktek manajerial preskriptif. Buktinya, teori administrasi memiliki gelar populer sebagai “prinsip manajemen” (Hick dan Gullett, 1975).

2.      Teoritikus administrasi pertama dan paling berpengaruh adalah industrialis berkebangsaan Perancis yaitu Henry Fayol. Pada tahun 1916, Fayol mengidentifikasi beberapa prinsip manajemen. Dalam tonggak sejarahnya buku berjudul Manajemen Umum dan Industri (yang diterjemahkan kembali ke dalam bahasa Inggris di tahun 1949) itu telah menjadi titik tolak dari teori administrasi. Prinsip-prinsip tersebut telah diterapkan secara luas pada desain dan praktek organisasi dan memberikan pengaruh kuat pada desain dan administrasi organisasi industri modern. Beberapa prinsip dasar manajemen yang telah diperkenalkan oleh Fayol kemudian menjadi sesuatu yang biasa kita temukan sekarang ini, tetapi itu merupakan refleksi dari aplikasi dan penggunaannya yang luas. Banyak prinsip dasar yang serupa dengan model birokrasi yang didefinisikan oleh Weber. Fayol (1949) mendefinisikan 20 prinsip dasar manajemen.

3.      Perencanaan mengarahkan para manajer untuk menganalisa tugas dan tujuan organisasi dan untuk merancang strategi spesifik maupun mengidentifikasi bahan baku dan personil yang dibutuhkan untuk menyelesaikan tujuan organisasi. (Untuk mengetahui seberapa jauh prinsip dasar ini memiliki kesamaan dengan “kaidah, aturan dan prosedur yang diformalisasikan” oleh prinsip birokrasi Weber, lihat tabel 3.1 halaman 78).

4.      Organisasi mengarahkan para manajer untuk mengalokasikan personil, peralatan dan sumber yang dibutuhkan untuk menyelesaikan tujuan organisasi yang diidentifikasi dalam perencanaan.

5.      Perintah menuntut para manajer untuk mengarahkan aktivitas anggota kelompok anggota organisasi yang berbeda untuk menyelesaikan tujuan organisasi.

6.      Kontrol mengharuskan para manajer menggunakan kewenangan mereka untuk memastikan bahwa tindakan pekerja sesuai dengan tujuan dan aturan organisasi (untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “hirarki” Weber; lihat Tabel 3.1).

7.      Bidang pekerjaan mengarahkan pengembangan kemampuan kerja khusus dari anggota organisasi sehingga mereka dapat berkonsentrasi pada tugas-tugas tertentu sehingga dapat meningkatkan produktivitas dan efisiensi. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan “spesialisasi peran anggota organisasi“ Weber; lihat Tabel 3.1).

8.      Otoritas memberdayakan para manajer untuk menggunakan kekuasaan dan kontrol terhadap bawahan guna mengarahkan aktivitas mereka terhadap produk organisasi. Bawahan dituntut menghasilkan sesuai kewenangan atasan yang ada dalam organisasi. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “hirarki“ Weber; lihat Tabel 3.1).

9.      Disiplin mengarahkan semua anggota organisasi untuk menyampaikan kaidah dan panduan organisasi dan hukuman khusus bagi anggota organisasi yang gagal dalam melaksanakan tugas sesuai aturan perusahaan. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “profesionalisme“ Weber; lihat Tabel 3.1).

10. Kesatuan perintah menyatakan bahwa setiap anggota organisasi harus menerima arahan dari satu atasan saja dan bertanggung jawab kepada orang tersebut. Prinsip ini berfungsi untuk meningkatkan kejelasan peran kerja dengan cara mengenali siapa yang bertanggung jawab terhadap apa dan siapa yang berwenang terhadap siapa dalam aktivitas organisasi.

11. Rantai scalar menyatakan bahwa anggota organisasi harus menjawab langsung kepada atasan mereka dan mengawasi langsung bawahan mereka. Rantai scalar membentuk jalur interaksi vertikal di antara atasan dan bawahan sepanjang rantai komando hirarki organisasi (Gambar 3.1). ia mengidentifikasi rute utama susunan untuk kaidah dan pengarahan yang diikuti dengan jalur komunikasi dan mampu menciptakan interaksi sulit di antara anggota organisasi yang berada dalam posisi rantai komando paralel di dalam organisasi. Untuk mengatasi masalah ini, Fayol menyatakan bahwa dalam lingkungan tertentu (keadaan darurat, misalnya), anggota organisasi dapat berkomunikasi secara horisontal, atau lintas rantai komando secara paralel dengan rekan sekerja untuk mengkoordinasikan aktivitas-aktivitas organisasi. Prinsip dasar ini mengatasi masalah komunikasi horisontal terbatas di antara anggota organisasi dengan tingkat hirarki yang sama dalam organisasi. Fayol menyebut saluran horisontal, yang dalam efeknya memecah rantai scalar, sebagai “jembatan,” tetapi ia kemudian lebih dikenal dengan “jembatan Fayol” (Gambar 3.2)

12. Kesatuan arah menyatakan bahwa anggota organisasi harus satu pikiran, bekerja sama untuk menyelesaikan tujuan organisasi. Prinsip dasar ini menggambarkan sebuah penekanan terhadap produk organisasi terhadap produk anggota organisasi individual. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “profesionalisme“ Weber; lihat Tabel 3.1:78).

13. Bawahan individu bagi kelompok yang lebih besar mengarahkan anggota organisasi secara individu untuk bertindak sesuai kepentingan organisasi. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “profesionalisme“  yang menekankan pentingnya organisasi untuk berhadapan dengan anggota organisasi individu; lihat Tabel 3.1).

14. Penghitungan ulang menyatakan bahwa anggota organisasi harus mendapatkan penghargaan atas pekerjaan mereka dengan gaji dan tunjangan materi lain (bonus, bagi laba, pembagian saham) yang sesuai dengan produktivitas pekerjaan mereka. Prinsip ini didasarkan pada pernyataan bahwa anggota organisasi bisa dipicu secara meterial sehinga kinerja mereka bergantung kepada jumlah penghitungan uang yang mereka terima dari perusahaan.

15. Sentralisasi kekuasaan menyatakan bahwa kinerja organisasi bisa sukses ketika adanya kontrol ketat terhadap aktivitas anggota organisasi dari administrasi pusat dan desentralisasi proses organisasi tidak bisa berkembang pada suatu titik di mana proses itu tidak berada dalam pengawasan hirarki langsung. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “hirarki“ Weber; lihat Tabel 3.1).

16. Perintah mengarahkan organisasi, perencanaan, dan klasifikasi aktivitas dengan jelas. Prinsip ini menekankan bahwa tidak ada yang boleh disisakan dalam perubahan organisasi. Semua aktivitas organisasi beserta prosesnya harus dirancang dengan jelas dan dipadukan ke dalam tujuan formal organisasi. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “kaidah, aturan dan prosedur yang diformalisasikan“ Weber; lihat Tabel 3.1).

17. Ekuitas menyatakan bahwa semua anggota organisasi harus diperlakukan secara adil. Kaidah dan panduan yang ditetapkan secara obyektif harus bisa digunakan untuk mengatur personil organisasi. (Untuk mengetahui seberapa jauh kesamaan prinsip tersebut dengan prinsip birokrasi “kaidah, aturan dan prosedur yang diformalisasikan“ Weber; lihat Tabel 3.1).

18. Stabilitas kedudukan menyatakan bahwa anggota organisasi membutuhkan waktu khusus untuk belajar menyelesaikan tugas yang dibebankan kepada mereka, dan selama mereka mampu melakukannya dengan baik, maka pekerjaan dan posisi mereka akan tetap aman dalam organisasi.

19. Inisiatif menyatakan bahwa anggota organisasi harus mampu bekerja dengan perhatian yang terbaik bagi organisasinya. Para manajer harus mengetahui tugas yang akan diselesaikan dan mengarahkan aktivitas “bawahan” untuk memenuhi tugas-tugas tersebut.

20. Semangat kesatuan menyatakan bahwa tujuan organisasi bisa dicapai dengan sukses ketika anggota merasa bangga terhadap organisasinya. Fayol menekankan pentingnya loyalitas dan komitmen emosional anggota organisasi terhadap organisasi mereka.

21. Lini dan fungsi staf mengidentifikasi kebutuhan personil dengan dukungan khusus (staf) untuk membantu manajer yang memiliki tanggung jawab utama dalam membuat keputusan dan mengarahkan aktivitas untuk mencapai tujuan organisasi (lini). Anggota staf yang menangani masalah tehnik, administrasi, personil dan masalah lain membantu manajer lini untuk bebas dari detail administrasi sehingga dengan demikian mereka dapat memfokuskan perhatianya dalam mengarahkan pencapaian tujuan organisasi .

22. Adalah suatu hal yang mudah untuk melihat banyak kesamaan yang terdapat di antara teori birokrasi Weber dan teori administrasi Fayol (Tabel 3.1). keduanya berusaha meningkatkan logika, perintah dan struktur dalam organisasi. Teori administrasi dikembangkan sebagai panduan preskriptif bagi manajemen organisasi industri sesuai penggunaan kaidah dan otoritas secara langsung. Di sini diperlihatkan kekuatan dan kelemahan dari teori administrasi. Prinsip dasar preskriptif dari teori administrasi membuat teori tersebut sangat pragmatis dan dapat diaplikasikan pada organisasi bisnis. Sebelumnya, karena tidak ada prinsip manajemen universal yang dapat diaplikasikan secara merata pada semua situasi organisasi, prinsip teori administrasi dapat disalahartikan, bertentangan dan tidak sesuai dalam penggunaannya ketika berhubungan dengan masalah-masalah organisasi yang berbeda. Di samping itu, seperti yang akan kita bahas secara mendalam pada bagian akhir bab ini, prinsip teori administrasi, seperti prinsip birokrasi, sering dihubungkan sebagai bentuk yang kaku dan tidak peka terhadap kebutuhan anggota organisasi.

Perkembangan Teori Administrasi

A. Periode Tradisional

1. Teori administrasi ilmiah

Teori ini dikembangkan oleh Frederick taylor (1856-1915 M) dikenal sebagai bapak managemen ilmiah, yang mendasarkan teorinya pada hasil eksperimen yang ia lakkan yang dituangkan dalam karya tulisnya yang berjudul the principles of scientific management sekitar tahun 1911, yang dipopulerkan oleh Louis brandeis yng berisi beberapa prinsip:

1. Prinsip studi waktu.
2. Prinsip hasil upah
3. Prinsip pemisahan antara perencanaan dan pelaksanaan
4. Prinsip metode kerja ilmiah
5. Prinsip control managerial
6. Prinsip management fungsional

Berdasarkan prinsip diatas, administrasi pendidikan mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:

1. Menggunakan disiplin yang keras
2. Pemusatan pada tugas yang harus dikerjakan oleh bawahan
3. Kurangnya hubungan interpersonal antara pekerja
4. Aplikasi yang kaku dari system yang intensif dalam pemahaman administrasi
5. Teori birokrasi

Ada lima ciri dari teori birokrasi ini yaitu:

1. Adanya pembagian tugas dan spesialisasi dari setiap individu dalam organisasi mepunyai wewenang dan juru diksi yang diatur oleh berbagai peraturan
2. Bersifat impresioanl
3. Dalam organisasi ada hirarki kewenangan
4. Didasarkan atas dokumen tertulis
5. Pembinaan pegawai berorientasi pada pengembangan karir

Birokrasi jadi tidak berfungsi bila:

1. Orang dalam organisasi terkurung dalam bidang espesialisasi tertentu
2. Setiap orang hanya berorientasi untuk memegang jabatan yang lebih tinggi sehinggga anggota organisasi kehilangna kebebasan pribadinya.
3. Orientasi pertumbuhan karir menyebabkan orang mengejarnya dan melupakan unsure pelayanan organisasi
4. Teori klasik

Teori ilmiah dan teori birokrasi biasanya digolongkan kepada teori klasik, filley mengemukakan beberapa kelemahan dari teori klasik ini yaitu:

1. Teori kalsik merupakan teori yang terikat waktu
2. Bersifat deterministic
3. Tidak memperhitungkan berbagai dimensi dalam administrasi
4. Lebih banyak menggunakan asumsi yang lemah

B. Periode Transisional

1. Teori hubungan antar manusia (human relation teori)

Teori ini ditandai dengan timbulnya hubungan antara manusia. faktor manusia merupakan faktor yang sangat penting dalam menenutkan tingkat produktifitas kerja, hingga konsep moral dinamika kelompok dan hubungan interpersonal menjadi popular dikalangan administrator serta dalam teori administrasi.

1. Teori tingkah laku

Teori tingkah laku dipelopori oleh Chester I banard, konsep Banard tentang administrasi menggunakan pendekatan interdisipliner dengan memakai berbagai pendekatan tingkah laku seperti psikologi, sosiologi, antropologi, ekonomi, dan psikologi social. Disamping itu Herbert Simon mengemukakan teori administrasi dalam bukunya “Administration Behavior” bahwa masalah tingkah laku administrasi dari sudut proses pengambilan keputusan yang terus menerus dalam suatu organisasi. Teorinya meliputi proses administrasi.

1. Periode teori pendekatan system

Teori ini dikemukakan oleh “Ludwig Von Bertalenfy” mengemukakan system adalah susunan elemen yang berinteraksi satu dengan yang lain. Suatu system menghasilkan out put yang mempunyai aktifitas, menjaga integrasi serta kesatuan dari element-elementnya.

Dalam teori system dikenal istilah homestatis dan  umpan balik. Homestatia merupakan aplikasi dari prinsip umpan balik atau sebab akibat yang menyediakan mekanisme untuk tingkah laku mencari tujuan dan control terhadar diri sendiri.